中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见
（2025年5月24日）
碳市场作为借助市场机制应对气候变化、加速经济社会绿色转型的核心政策工具，我国已构建起覆盖重点排放单位强制减排责任的全国碳排放权交易体系，以及激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易平台。为打造更高效、更具活力且国际影响力的全国碳市场，经党中央、国务院批准，现提出以下实施意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，深入落实党的二十大及二十届二中、三中全会精神，全面践行习近平经济思想与生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，统筹绿色低碳转型与经济发展需求，协同发挥市场决定性作用与政府调控作用，坚守碳市场控制温室气体排放的政策工具定位。通过加快全国统一碳市场建设，分阶段拓展覆盖范围与参与主体，营造公平透明的市场环境，实现碳排放资源配置效率与效益双提升，推动传统产业转型升级，培育新质生产力，激发全社会绿色低碳发展内生动力，为碳达峰碳中和目标及美丽中国建设提供坚实支撑。
主要目标明确：到2027年，全国碳排放权交易市场将基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖；到2030年，全面建成以配额总量控制为核心、免费与有偿分配相结合的碳排放权交易体系，形成诚信透明、方法统一、参与广泛且与国际接轨的自愿减排市场，建立减排成效显著、规则体系完善、价格机制合理的碳定价模式。
二、加快建设全国碳排放权交易市场
（一）拓展市场覆盖范围。依据行业发展阶段、降碳贡献度、数据质量基础及排放特征，分批次扩大碳排放权交易市场的行业覆盖领域与温室气体种类。
（二）优化配额管理制度。构建预期清晰、公开透明的配额管理体系，保障政策连续性与稳定性。结合经济社会发展目标、行业特性及转型成本，明确市场中长期配额控制目标。以国家减排战略及“双控”要求为导向，平衡能源安全、产业链稳定与民生保障，科学设定配额总量，逐步从强度控制过渡至总量控制。2027年前，优先对排放总量稳定行业实施总量管控。稳步推进配额有偿分配机制，逐步提高有偿比例，建立配额储备与市场调节工具，平衡供需关系，增强市场流动性。合理设定核证自愿减排量抵销清缴比例。
（三）强化试点市场监管。统筹全国统一市场与地方试点市场发展，指导地方试点规范运行，助力区域低碳转型。鼓励试点地区在行业扩容、机制创新、监管技术及碳金融发展等方面先行先试，为全国市场积累经验。建立试点评估与退出机制，严禁新增地方或区域碳交易试点。
三、积极发展全国温室气体自愿减排交易市场
（四）加速自愿市场建设。构建科学的方法学体系，聚焦可持续发展效益突出、社会关注度高的领域开发方法学，服务生态产品价值实现。强化自愿减排项目全链条管理，明确项目业主与审定核查机构的诚信责任，接受社会监督。统筹全国碳减排资源，规范各类自愿交易活动。
（五）推广核证减排量应用。引导党政机关、企业及社会组织在绿色供应链、大型活动碳中和、社会责任履行等场景使用核证减排量，发挥国企与政府机构示范作用。完善抵销规则，提升国际认可度，服务企业国际履约与产品碳中和需求。
四、着力提升碳市场活力
（六）丰富交易品种。支持金融机构稳妥开发碳质押、碳回购等绿色金融产品，依托全国碳市场完善定价机制，为低碳项目提供价格信号引导。
（七）扩容交易主体。鼓励银行开展碳质押融资，支持合规金融机构参与交易，适时引入非履约主体。自愿减排市场逐步向符合条件的自然人开放。
（八）强化市场监管。规范政策信息发布，建立价格预警与风险处置机制，严打操纵市场行为。完善履约风险管理制度，防范系统性金融风险。
五、全面加强碳市场能力建设
（九）完善管理体系。构建权责清晰、高效协同的全国碳市场管理架构，推进数字化管理系统建设，保障数据安全。
（十）优化核算机制。健全企业排放报告制度，修订重点行业核算指南并推动国标转化。实施分类核算管理，探索自动监测核算技术，强化计量器具管理与数据存证。
（十一）规范核查流程。完善行业核查技术规范，明确要点与流程，推动机构恪守客观公正原则。对数据质量优异企业简化核查程序。
（十二）严控数据质量。压实企业主体责任，建立内部数据管理制度。运用大数据、区块链技术提升监管效能，严查数据造假行为。
（十三) 加强机构监管。实施核查机构资质管理，建立退出机制，培育国际化技术服务机构，强化行业自律。
（十四）健全披露机制。要求重点排放单位、交易机构等公开排放、履约等信息建立部门数据共享机制，加强信用监管。
六、加强组织实施保障
（十五）落实主体责任地方党委政府需强化政策支持市场监管，生态环境部统筹推进任务落地相关部门协同配合重大事项及时上报党中央。
（十六）完善法治保障。推进碳市场立法研究强化行政执法与刑事司法衔接降低制度性交易成本。
十七深化国际合作参与全球碳市场规则制定推动技术标准互认培育国际服务机构。